Roberta Lezzi segnala questa interessante sentenza del Tribunale di Bologna n. 1442/24 in tema di decadenza ex art. 22 D.L. 3 febbraio 1970, n.7, convertito nella L. 11 marzo 1970, n. 83 dall’impugnativa del provvedimento di cancellazione dagli elenchi Lavoratori Agricoli.
Il Giudicante, accogliendo la tesi difensiva dell’Istituto, ha ritenuto maturata la decadenza, richiamando, sul tema della individuazione del dies a quo di decorrenza del termine stabilito da citato D.L. 3 febbraio 1970, n.7, art. 22 l’insegnamento, la Suprema Corte (Cass. Sez. L, Sentenza n. 813 del 16/01/2007), secondo cui:
““La speciale disciplina che compiutamente regola la materia dell’accertamento dei lavoratori agricoli dipendenti (oggi costituita dalle disposizioni del citato D.L. n. 7 del 1970, in parte sostituite dal D.L. 1 ottobre 1996, art. 9 ter e segg. convertito nella L. 28 novembre 1996, n. 608, e da quelle del D.Lgs. 11 agosto 1993, n. 375, che, anch’esse parzialmente sostituiscono quelle del D.L. n. 7 del 1970 nell’intento, esplicitato nel titolo, “di razionalizzare i sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e dei relativi contributi”) si caratterizza per essere l’iscrizione negli elenchi nominativi, come pure la non iscrizione ovvero la cancellazione oggetto di provvedimenti espressi (il primo collettivo, gli altri individuali) e tutti comunicati agli interessati mediante notifica (eseguita, per l’iscrizione, con l’affissione dell’elenco nell’albo pretorio del comune di residenza ovvero personalmente al lavoratore in caso di mancata iscrizione, totale o parziale, o di cancellazione).
Contro i suddetti provvedimenti è data facoltà di esperire ricorso amministrativo. Si apre, allora, la fase del procedimento contenzioso, articolato in un duplice grado e che può concludersi, alternativamente, o con una decisione espressa, ovvero con l’inutile decorso del termine assegnato all’autorità competente per pronunciarsi. In questo secondo caso la legge dispone che il ricorso deve intendersi respinto. (…)
Questo essendo il contesto normativo nel quale si colloca il D.L. n.7 del 1970, art. 22, il riferimento da esso fatto ai provvedimenti definitivi, notificati o altrimenti conosciuti dall’interessato, va inteso come comprensivo sia dei provvedimenti degli organi preposti alla gestione degli elenchi, che siano divenuti definitivi perché non fatti oggetto di tempestivo gravame amministrativo, sia dei provvedimenti (di quegli stessi organi) che abbiano acquisito la suddetta caratteristica di definitività in esito al procedimento amministrativo contenzioso.
Nel primo caso il dies a quo di decorrenza del termine di 120 giorni per l’esercizio dell’azione giudiziaria coinciderà con la scadenza del termine (30 giorni) stabilito dal D.Lgs. n. 375 del 1993, art. 11 per la presentazione del primo dei due previsti rimedi amministrativi; senza che osti al possibile verificarsi della decadenza la previsione (L. n. 573 del 1973, art. 8) di improcedibilità della domanda giudiziale in caso di mancato preventivo esperimento dei ricorsi amministrativi, dal momento che la “procedimentalizzazione” delle varie fasi attiene alle modalità di tutela del diritto, ma non costituisce impedimento al suo esercizio. Nel secondo caso, occorre distinguere, come già detto, l’ipotesi della definizione del procedimento contenzioso con un provvedimento espresso da quella del silenzio serbato dall’autorità preposta alla decisione per tutto il tempo stabilito dal D.Lgs. n. 375 del 1993, art. 11. Ritiene la Corte che in quest’ultima ipotesi (sostitutiva di quella prevista nell’abrogato D.L. n. 7 del 1970, art. 17, che assegnava al silenzio dell’amministrazione valore di accoglimento del ricorso), l’intento del legislatore sia stato quello di attribuire all’inutile decorso del tempo il valore legale tipico proprio di un provvedimento amministrativo di rigetto, di considerare, cioè, l’inerzia dell’amministrazione come concretante il provvedimento stesso (cd. silenzio significativo, o equiparazione del silenzio all’atto). Inequivoco, in tal senso, è il dato testuale, così come non è senza significato che una disposizione di tale contenuto precettivo coesista con la diversa norma che disciplina il contenzioso in materia di prestazioni dell’INPS (L. 9 marzo 1989, n. 88, art. 46);
norma quest’ultima che, non offrendo alcuna indicazione in ordine al significato da attribuire alla inosservanza, da parte degli organi preposti, del dovere di decidere il ricorso entro i termini assegnati, non può essere altrimenti interpretata che come produttiva del solo effetto di rendere ricorribile in sede giurisdizionale il provvedimento contestato.
Naturalmente, le caratteristiche proprie delle due tipologie di “provvedimenti” che possono concludere il procedimento amministrativo contenzioso, rendendo, per ciò stesso, definitivo il provvedimento in quella sede impugnato, non possono non rilevare ai fini della determinazione del dies a quo di decorrenza del termine di 120 giorni di cui al D.L. n. 7 del 1970 cit., art. 22. Invero, mentre la regola della notifica vale, all’evidenza, solo per le decisioni espresse – salva la possibilità per l’Istituto previdenziale, che eccepisca la decadenza, di provare che il lavoratore ne ha acquisito conoscenza prima della loro comunicazione formale – per l’ipotesi di decisione tacita di rigetto vale la regola, alternativamente dettata dalla disposizione in esame e che ad essa pienamente si adatta, del momento in cui l’interessato “ne abbia avuto conoscenza”; momento che va identificato nella scadenza dei termini stabiliti per provvedere sul ricorso, trattandosi di scadenza prevista direttamente dalla legge e che deve, pertanto, ritenersi ipso iure conosciuta o, comunque, conoscibile dall’interessato medesimo.
La ricostruzione della fattispecie normativa nei descritti termini appare la più coerente con l’impianto complessivo della speciale disciplina dettata in materia di accertamento dei lavoratori agricoli subordinati e con la “ratio” delle relative previsioni, per essere le stesse funzionali all’esigenza – di interesse pubblico – di accertare nel più breve tempo possibile (vedi la citata sentenza costituzionale n. 192 del 2005) la sussistenza del diritto all’iscrizione, in ragione della brevità del termine (solo annuale quando non addirittura trimestrale) di valenza giuridica degli elenchi nominativi, nonché dell’obiettiva difficoltà di rilevare, a distanza di tempo, la effettività di una prestazione caratterizzata, di norma, da discontinuità e dall’essere resa in favore di una pluralità di datori di lavoro.
Per completezza è bene precisare che il ricorso introduttivo del procedimento contenzioso amministrativo non va confuso con la richiesta (o istanza) rivolta all’ente pubblico competente per ottenere una determinata prestazione: come, nella specie, la iscrizione o la reiscrizione negli elenchi nominativi dei lavoratori agricoli.
Tanto è sufficiente ad escludere il rilievo, rispetto alla questione qui controversa, del principio – che da alcuno si oppone alla tesi dell’Istituto previdenziale – espresso da questa Corte nella sentenza n. 21595 del 15 novembre 2004, in quanto, appunto, relativa a una richiesta di prestazioni e non a un mezzo di gravame amministrativo. Si afferma, infatti, nella citata sentenza che il termine di decadenza dall’azione giudiziaria, previsto dal D.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, art. 47 (nel testo modificato dal D.L. n. 384 del 1992, art. 4) non può iniziare a decorrere nel caso in cui l’ente previdenziale non si sia pronunziato in modo esplicito sulla “richiesta” di prestazione, concretando il silenzio dell’amministrazione violazione dell’obbligo, di cui alla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 3, comma 4, di indicare “in ogni atto notificato al destinatario” ” il termine e l’autorità a cui è possibile ricorrere”, nonché del dovere, specificamente gravante sull’ente di previdenza ai sensi dell’art. 47 cit., comma 5, di indicare ai richiedenti le prestazioni i gravami che possono essere proposti, a quali organi devono essere presentati ed entro quali termini. Senza dire che la stessa L. n. 241 del 1990, se, in via generale, impone all’amministrazione il dovere di pronunciarsi sulle “istanze” con un provvedimento espresso (art. 2, comma 1), mostra di ritenere tuttora consentita una decisione tacita, quale effetto dell’inutile decorso del termine per provvedere (come, ad esempio, l’art. 25, comma 4, relativo alla richiesta di accesso ai documenti amministrativi, da considerare rifiutata dopo trenta giorni dalla presentazione). In conclusione, deve affermarsi il principio per cui nel caso di avvenuta presentazione dei ricorsi amministrativi previsti dal D.Lgs. n. 375 del 1993, art. 11 contro i provvedimenti di mancata iscrizione (totale o parziale) negli elenchi nominativi dei lavoratori agricoli, ovvero di cancellazione dagli elenchi medesimi, il termine di 120 giorni per l’esercizio dell’azione giudiziaria, stabilito nel D.L. n.7 del 1970, art. 22, decorre dalla definizione del procedimento amministrativo contenzioso; definizione che coincide con la data di notifica all’interessato del provvedimento conclusivo espresso, se adottato nei termini previsti dall’art. 11 citato, ovvero con la scadenza di questi stessi termini nel caso di loro inutile decorso, dovendosi equiparare l’inerzia della competente autorità a un provvedimento tacito di rigetto, conosciuto ex lege dall’interessato al verificarsi della descritta evenienza.
È da aggiungere che la definizione del procedimento contenzioso nei sensi ora precisati segna la soglia oltre la quale la presentazione di un ricorso tardivo, pur restando rilevante ai fini della procedibilità dell’azione giudiziaria, non può essere recuperata per lo spostamento in avanti del dies a quo del ripetuto termine di decadenza; così come irrilevante, agli stessi fini, resta un’eventuale decisione tardiva sul ricorso. Diversamente, verrebbero a dilatarsi senza limiti i tempi di accertamento dello “status” di lavoratore agricolo e, per ciò solo, verrebbero negati ogni spazio e utilità alla previsione del D.L. n. 7 del 1970 cit., art. 22, con il rischio di vanificazione del sistema, dovendo escludersi la decadenza, in contrasto con la ratio della norma più sopra evidenziata (citata Corte cost. sent. n. 192 del 2005), quante volte l’azione giudiziaria risulti tempestiva rispetto alla comunicazione della decisione sul ricorso o alla scadenza del termine per pronunciarla.”
