Si segnala la Sentenza del Tribunale di Cuneo n. 446/2024 pubblicata l’8/10/2024 (relativa ai periodi 12/2016, 07/2017, 08/2017, 09/2017) di cui si riporta ampio estratto:
La parte ricorrente ha eccepito quale motivo di opposizione l’intervenuta decadenza dall’esercizio del potere sanzionatorio da parte dell’INPS.
Occorre al riguardo considerare che la sanzione amministrativa, per le sue peculiarità, primariamente per essere espressione dell’autorità della pubblica amministrazione e per incidere negativamente e in modo afflittivo nella sfera giuridica dei terzi, è permeata da una accezione sostanziale di legalità. Essa ricomprende, non soltanto la disciplina del farsi dell’attività, con una puntuale definizione del procedimento amministrativo nelle diverse fasi, non soltanto un insieme di garanzie a tutela della posizione dell’incolpato, ma implica altresì la scansione dell’azione amministrativa dal punto di vista temporale.
La rilevanza del tempo nei procedimenti sanzionatori ha indotto il legislatore, sin dal 1981 con la l. n. 689, a definire le “tappe” del procedimento amministrativo. Inoltre, l’art. 28 della stessa legge prevede un termine quinquennale di prescrizione decorrente dal giorno della commessa violazione. Manca, invece, nella l. n. 689/1981 il termine di conclusione del procedimento amministrativo, ovvero il termine entro cui deve essere emanata l’ordinanza ingiunzione.
E’ necessario a questo punto interrogarsi se tale assenza sia da intendersi quale espressione della volontà del legislatore di non fissare un termine finale, che di fatto coincide con quello quinquennale di prescrizione. Tale questione è stata di recente esaminata dalla Corte Costituzionale e dalla giurisprudenza amministrativa, concordi nel ritenere che anche i procedimenti sanzionatori, al pari degli altri procedimenti amministrativi, debbano essere sottoposti ad un termine di conclusione (cfr. Corte cost. n. 151/2021). Quest’ultimo, inoltre, sembra dover assumere carattere perentorio, in quanto, secondo il recente indirizzo giurisprudenziale, nell’ambito dell’attività sanzionatoria, particolari esigenze di certezza impongono di considerare consumato il potere dell’amministrazione una volta scaduti i termini previsti.
Più nello specifico, con la sentenza citata la Corte Costituzionale ha affrontato il tema dell’assenza, nella disciplina generale sulle sanzioni amministrative, di un termine di conclusione del procedimento sanzionatorio, questione sulla quale si era pronunciata la Corte di Cassazione a sezioni unite nel 2006 (cfr. al riguardo Cass., SS.UU. civili n. 9591/2006). Quest’ultima si era trovata a comporre il contrasto giurisprudenziale formatosi in ordine all’applicabilità o meno del termine di trenta giorni, di cui all’art. 2 della l. n. 241/1990, ai procedimenti sanzionatori.
La conclusione a cui giunge la Corte è che la mancanza, nella l. n. 689/1981, di un termine di conclusione del procedimento, non va integrata dalla legge generale sul procedimento, essendo espressione della volontà del legislatore di non prevedere alcun termine di conclusione. Pertanto, ha concluso la Cassazione, il termine massimo per l’adozione dell’ordinanza-ingiunzione coincide con quello quinquennale di prescrizione previsto dall’art. 28 della stessa l. n. 689/1981, decorrente dal giorno in cui la violazione è stata commessa.
A fronte di tale orientamento, il Tribunale di Venezia, rilevato che erano trascorsi oltre 4 anni tra il momento dell’accertamento dell’infrazione e quello della notificazione del provvedimento sanzionatorio, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 18 della l. n. 689/1981 nella parte in cui non prevede un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio.
La Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata, ma ha formulato alcune interessanti osservazioni, dando al legislatore precisi suggerimenti in ordine alla disciplina delle sanzioni amministrative, con particolare riguardo al termine di conclusione del procedimento.
Gli aspetti più interessanti della decisione della Consulta si possono sintetizzare in quattro punti fondamentali: 1) in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità impone di modellare anche la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo, con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere; 2) la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per soddisfare l’esigenza di certezza giuridica, «in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione; 3) la fissazione di un termine per la conclusione del procedimento, non particolarmente distante dal momento dell’accertamento e della contestazione dell’illecito, consentendo all’incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost.; 4) la sola previsione del termine di prescrizione quinquennale non risulta adeguata, in quanto la sua ampiezza lo rende inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione.
Infine, secondo la Corte, risulta coessenziale ad un sistema sanzionatorio coerente con i parametri costituzionali sopra richiamati la predefinizione legislativa di un limite temporale, per la emissione della ordinanza-ingiunzione, il cui inutile decorso produca la consumazione del potere. La soluzione, dunque, non può essere rappresentata dalla estensione del termine previsto dall’art. 2 l. n. 241/1990, in quanto è noto che il suo superamento non incide sul potere e non inficia il provvedimento amministrativo tardivo.
In definitiva, la Corte invita il legislatore a disciplinare la materia in tempi brevi, poiché non è tollerabile, nel rinnovato quadro dei rapporti tra amministrazione e cittadino, che l’autorità competente possa emettere il provvedimento sanzionatorio anche a notevole distanza di tempo dall’accertamento dell’illecito e dalle deduzioni difensive dell’incolpato, contravvenendo ai principi d’imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione, di certezza giuridica e di tutela del legittimo affidamento.
Occorre tuttavia al riguardo evidenziare che in assenza di un intervento legislativo questo Giudice non può dichiarare come decaduto l’esercizio del potere sanzionatorio da parte dell’INPS, attesa la mancanza di una espressa previsione normativa in tal senso e in considerazione anche del fatto che le norme sulla decadenza, essendo di stretta interpretazione, non sono suscettibili di interpretazione estensiva e/o analogica.